10 ár: Þegar Íslendingar þorðu ekki að sýna á spilin og hættu þátttöku

Þessi grein var fyrst birt hér í júní 2014. Fullt tilefni er til að endurbirta hana nú, þegar tíu ár eru frá hruninu. Í greininni kemur skýrt fram hversu mikið Íslendingar brugðust við yfirvofandi vanda á allt annan hátt en nágrannaþjóðirnar. Sem kunnugt er Salvör Nordal ekki lengur forstöðumaður siðfræðistofnunar Háskóla Íslands, hún er nú umboðsmaður barna.

Salvör Nordal, forstöðumaður siðfræðistofnunar Háskóla Íslands, skrifaði grein í vefritið Stjórnmál og stjórnsýsla, þar sem hún fjallar um ábyrgð, stofnanir og íslenska stjórnsýslu og lærdóminn af hruninu.

Meðal þess sem hún tekur fyrir er samráðshópur um fjármálastöðugleika og einkum borræna viðlagaæfingu um fjármálaáföll. Þessi grein er byggð á þeim kafla í grein Salvarar.

Það var haustið 2007 sem samráðshópurinn tók þátt í viðlagaæfingunni.

Í grein Salvaar segir: „Æfingin var líkt og hefðbundnar almannavarnaæfingar hugsuð til að kanna hversu samhæft kerfið væri. Hún reyndi á upplýsingaflæði milli stjórnvalda og var æfing í að taka „ákvarðanir í mikilli tímaþröng“. Hún var þannig sett upp að einn banki í hverju landi átti að hafa lent í lausafjárvanda og eigið fé komið undir lágmörk. Á Íslandi átti það að vera Kaupþing. Samkvæmt atvikalýsingu þurfti fjármálaráðuneytið „[…] að taka ákvörðun um hvort ríkið ætti að koma til aðstoðar“. Sett var upp ákveðin atburðarás og samskipti fóru fram í stjórnstöð í gegnum tölvu og tölvupóst og í lok fyrri dagsins var komið að því að taka hina örlagaríku ákvörðun hvort stjórnvöld myndu bjarga Kaupþingi: „Þá er það að loknum fyrri degi sem Ingimundur og Baldur tala saman símleiðis eftir æfingu, heiman frá sér, og þeir komast að þeirri niðurstöðu að það væri skynsamlegt að opinbera ekki spilin og sýna hvort íslensk stjórnvöld myndu styðja bak Kaupþingi eða ekki, æfingin hefði náð tilætluðum árangri, að þeirra mati, og þeir ákváðu sem sagt að skila ekki svari, á prófinu“, eins og starfsmaður samráðshópsins lýsir því.“

Þarna kemur fram að tveir menn, Ingimundur Friðriksson, þáverandi Seðlabankastjóri, og Baldur Guðlaugsson, þáverandi ráðuneytisstjóri í fjármálaráðuneytinu ákváðu upp á sitt einsdæmi að Ísland hætti þátttöku í æfingunni. En hvers vegna?

Þegar þeir ákváðu þetta var æfingin hálfnuð og næsta skref var að sýna á spilin, hvort, hvernig og með hvaða hætti Ísland gæti stutt við einn banka í bráðum vanda. Með því að hætta sýndi Ísland hinum Norðurlandaþjóðunum hver staða okkar var. Aðrar Norðurlandaþjóðir sýndu spilin og ákváðu að standa við bakið á sínum bönkum eins og þeir áttu eftir að gera síðar þegar á reyndi. „Ekki liggur ljóst fyrir hver nákvæmlega var ástæða þess að ákveðið var að hætta leiknum en samkvæmt frásögn eins þátttakanda hafði kvisast út til fjölmiðla að æfingin stæði yfir og hafi það valdið titringi í hópnum. Mögulega gerðu menn sér einnig grein fyrir því á þessum tímapunkti að íslenska ríkið gæti ekki staðið við bakið á Kaupþingi ef á reyndi og vildu ekki láta það í ljós af ótta við að það gæti veikt bankana gagnvart umheiminum. Þó er ljóst að það að taka ekki ákvörðun í æfingunni var ekki síður veikleikamerki enda vakti þessi niðurstaða mikla athygli hjá samstarfsaðilunum á Norðurlöndunum og var talin álitshnekkir fyrir Ísland,“ segir í grein Salvarar.

Og þar segir einnig: „Sú staðreynd að æfingunni var ekki lokið gerði það að verkum að menn höfðu ekki „æft sig“ að taka ákvörðun í tímaþröng. Að mati vinnuhóps um siðferði og starfshætti var sú ákvörðun að „[…] taka ekki hina pólitísku ákvörðun“ í viðlagaæfingunni 2007 ávísun á aðgerðarleysi íslenskra stjórnvalda í aðdraganda bankahrunsins 2008.“

Ekkert samráð um ákvörðunina

„Ekkert samráð virðist hafa verið haft um þá ákvörðun við aðra lykilmenn æfingarinnar því forstjóri Fjármálaeftirlitsins, sem stýrði lykilstofnun um fjármálastöðugleika, lýsti atburðarásinni með eftirfarandi hætti: „Þannig að við vorum bara á línunni […] með samstarfsaðilum okkar í Evrópu á kafi í að grípa til ráðstafana en þá segir sem sagt fjármálaráðuneytið: Við erum hættir þessu. Við bara litum náttúrlega hvort á annað og allir mjög rasandi yfir þessu og þá hætti bara litla Ísland allt í einu í æfingunni“.“

Salvör segir að minnsta kosti vekja eftirtekt í starfi samráðshópsins. „Annars vegar hverjir tóku ákvarðanir en svo virðist sem ákvörðunin um að hætta þátttöku í viðlagaæfingunni hafi verið tekin af tveimur aðilum, seðlabankastjóra og ráðuneytisstjóra fjármálaráðuneytis, án þess að aðrar lykilpersónur, s.s. forstjóri fjármálaeftirlitsins, hafi komið að málinu. Þetta vekur athygli í ljósi þess hvernig stofnanir eiga að vera farvegur til að taka ákvarðanir og takst á við ágreining, en slíkur farvegur er nauðsynlegur til þess að skapa ábyrgð í starfi. Ekki verður séð að samráðshópurinn hafi almennt verið farvegur fyrir djúpar samræður og úrlausn ágreinings, sem hlýtur þó að hafa verið eitt af hlutverkum hans þar sem hann leiddi saman stjórnendur ólíkra stofnana. Raunar má segja að fjölmörg dæmi í skýrslu rannsóknarnefndar sýni hvernig fyrirtæki og stofnanir hafi komið sér undan því að takast á við ágreining eða tefla saman ólíkum sjónarhornum.“

Ekki gagnrýnin umræða

Salvör Nordal vekur athygli á hvaða fólk er valið til stjórnarstarfa: „Sem dæmi má nefna val á stjórnarmönnum í ráðandi fyrirtæki þar sem oftar en ekki voru valdir einstaklingar með svipuð sjónarmið og bakgrunn, fremur en að leitað hafi verið úrræða til að leiða saman margbreytileg sjónarhorn.

Innan stjórnsýslu virðist ekki heldur hafa verið leitað leiða til að takast á við ágreining sem hafði skapast bæði vegna faglegra sjónarmiða og flókinna persónulegra samskipta eins og glöggt sést á þeim núningi sem var milli Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins um hlutverk þeirra stofnana og lýst var hér að framan.“

Salvör nefnir, í grein sinni marga þætti. Hér er stöðvað við þetta atriði: „Ekki verður séð af skýrslu rannsóknarnefndarinnar á hverju ákvörðun um að hætta í æfingunni byggðist. Mörgum hefur verið tíðrætt um skort á gagnrýnni hugsun í íslensku samfélagi og litla hefð fyrir málefnalegum rökræðum. Gagnrýnin hugsun er m.a. þjálfun í að brjóta til mergjar þau verkefni sem menn standa frammi fyrir eða að vandamálin séu metin og greind frá ólíkum sjónarhornum. Gagnrýnin umræða virðist ekki hafa farið fram á fundum samráðshópsins eða að hópurinn hafi staðið fyrir ítarlegri greiningu á stöðu fjármálafyrirtækja. Samráðshópurinn fékk til að mynda þá ráðgjöf að reikna út kostnaðinn af fjármálaáfalli og búa til sviðsmyndir en síðan að upplýsingarnar væru notaðar í það mikilvægasta: Stilla bönkunum upp við vegg – en það var aldrei gert.

Sú ákvörðun t.d. að taka þátt í viðlagaæfingu með Norðurlöndunum hlýtur að hafa vakið upp þá spurningu hvað í því fælist og hvort og þá hvernig menn hygðust ljúka leiknum. Hafi lykilstjórnendur metið það svo að ekki væri rétt að „sýna spilin“ má spyrja hvort ekki hefði ef til vill verið hyggilegra að takaekki þátt. Eftir því sem leið á árið 2008 varð mönnum þó ljósara að það sem sett hafði verið upp í æfingunni gæti orðið blákaldur veruleiki áður en langt um liði og þá yrði ákvörðunin bæði flókin og afar vandasöm. En jafnvel á þeim tímapunkti drógu menn að gera nauðsynlegar greiningar á stöðunni. Hugsanlega var gælt við þá von eða tálsýn að þessi erfiðu verkefni myndu leysast af sjálfu sér – að rofa tæki til á erlendum fjármálamörkuðum og að stund erfiðra ákvarðana kæmi ekki.“

Vafalítið hefði hver sú ákvörðun sem tekin hefði verið á árinu 2008 fallið í grýttan jarðveg enda kemur fram í frásögnum af fundum samráðshópsins að stóru málin, þ.e. að vinna aðgerðaráætlun, sem krefðist „[…] viss andlegs álags og hugrekkis [hefðu] gjarnan [verið] skilin eftir fyrir það síðasta eða [átti] að ræða á næsta fundi“ . Þannig hafi aðgerðaráætlun, sem ítrekað var á dagskrá hjá samráðshópnum ekki verið rædd fund eftir fund. Hér virðist því hafa skorta verulega á þá þætti virkrar ábyrgðar að leggja sjálfstætt mat á aðstæður. Rétt er að taka fram að skiptar skoðanir eru meðal þeirra sem sátu í samráðshópnum um árangur starfsins. Þannig sagði einn þeirra sem sat í hópnum að fráleitt hafi verið að halda því fram „[…]að þessi mál sem tengjast viðbragðsáætlun stjórnvalda hafi hlotið litla umræðu eða dræmar undirtektir í samráðshópnum“ .

Salvör studdist við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, og eðlilega er það líka gert hér. Tilvitnunum í texta þeirrar skýrslu hefur verið eytt hér. Og hér má lesa grein Salvarar í heild.